[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育

[2]张应强.新中国大学制度建设的艰难选择[J].清华大学教育;研究, 2012,33(6):25-35.

关键词:高等教育;治理变革;政策选择;管治;善治;治理现;代化;高等教”育治理是一个发展中的概念,它与高等教育发展的历史和现状密不可分。作为社会“大系统的一。个子系统,高等教育”受政治、经济、科技、文化等方!面的制约,并对政治、经济、科技、文化的发展起作用。影响高、等教育:治理的因素包括:高等教育的政策法规,政府如何管理高等教育,社会和市场。力量如何“参与大学治理等。

2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“全面深化改革的总目标是完善和;发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。中央政府明确、将“国家治理体系和治理能力现代化”提高、到国家、战略的高“度。在党和国家的“号召下,我国高等教育治理变革由?此踏上了新的征程。

高等教育治理的现代化离不开传统管理观念的现代化。高等教育治理!变革的价。值取向:权力分享,共同治理。现代“大学,治理的。内在”逻辑是学术?自由,外在表现为大;学自主。现代大学是边界相对确定的学术组织,具有内在的规定:性。大学具,有任何“自组织”所必具的!自调性、自律性特!征。政府应在尊重大学自主性的基础。上,借助法律监督、信息指导等相对宽松的方式对其进行宏观调控,努力做到无为而无不为。大学则应在坚持自主办学的基础上,通过制定章程以明确各主体的责权利,努力做到有所、为有所不,为。

21世纪初,我国加紧建设世界一流大学”和高水平研究型大学,不断深化高校内部管理体制:改革,探索建立现代大学制度。高等教育人群的创新力量一旦被激发,中国的经“济又、将再次迎来巨变。高校可在现有法律政策环境下,自主地寻求制度变革的”空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和;管理,独立“行使其办学,目标、专业设置、课程设置。和人员聘用、资金使用等方面的决策权,成为!真正独立的!法人实体。新中国高等教育发展史是一部国家政策主导下的治理变迁史,高等教育治理有典型的“中国特征”:高等!教育治理与国。家政治经济体制及其变革密切相关;[1]此时,我国高等教育体制改革的重点之一是推动教育治理政策的开展,强化高校的自主,减少国家的管控,引进更多的市场,力量,讲求绩效责任,并期待:高校与社会有更多的合作和互动。我国高等教育已初步具备治理的社会基础,多元权力主体并存的社会关系网络基本形成,民主、协商和合作。价值日益凸显。高等教育治理离不开法治,以法治教是“善治”的基!础与前提。另一“类是微!观的大学,章程。一是高等教育的有法可,依。在高等教,育治理。变革中,高校所依的“法”总体上分为两类:一类;是宏观的教育法规;而当前中国的知识密。度和知识资本正在崛起,在全世界范围内,没有任何一个国,家,拥有如此大“规模接“受高等教育的人群。我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础,重理高?等教育的法理空间,重建各类权力主体的边界。因此,可在高等!教育政策的框架范围;内探索高等教育治理的可行途径。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出,要改进政府的管理方式,保障高校的办学自主权,同时把完善大学内部治理结构、深化校内管理体制改革作为重要任务提出来。

合理配置高等教育治理体系中的权力,规范高校权。力运行,实现不同权力之间的平衡与制约,构建和完善大学治理”结构是新时期我国高等教育改革的。重要方向。大众对高等教育治理有一个基本预期,那就是权力:分享和共同治。理。

高等教育治理是高等教育发展到一定阶段的产物,实施高等教育治理需要一定的制度环境和社会基础。有高等“教育必有、管理,但不:一定要有”治,理。高等教育。实践;中,治理问题和管理问题总是同时存在的,区别点是在什么规模和层次上以哪一种方式(管理还是治理。)为主的问题。一般而言,高等教“育发展的:初级阶段首先要搞好管理,到了成熟阶段:则要强调治理。

展望未来,我国高等教育治理改革既要保持国际视野,又要展开地方行动,并将两者有机结、合,使得高等教育发展的国际化和本土化并行不悖。高等“教育是社会系统。中的一个复杂系统,高等教育治理改革的:关键,并不完全!取决于高等。教育;本身,而是取决于整个社会的改革,特别是政治体制的改革。西方国家高等教育改革的经验有:继续保持大学的自主性、独立性!的责任体制,同时加强和确立大学自由、自律和;自立的机制和,组织体制,实行大学自主与严格尽责相结合的管理原则。西方国家的成功经验为我国高等教育治理改革提供了有益的借鉴。我国高等教育治理变革的指导思想:整体推进和重点突破相促进,制度设计和实、践“探索相结合,治理变革与社会文化相契合,同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政:与公!众参与、经济、效率与社“会公。平等多;种关系。我国高等教育需、要形成:新“的发展战略和目标模式,需要继续推进以体制为中心的治理变革,藉此推动我国高等教育走向协同共治。(作者:左崇良,单位:衡阳师范学院教育科!学学院)

[4]郭锋.新中国高等教育管理实践五十:年[,J].国家高级教育行政;学院学报,1999(5):9-12.

治理现;代化是一项意义。深。远”的制度!变革,宏观上能有效推动高等教育;的发展,微观上能改善高校管理过程。高等教育治理现代化不是中国已有的现实,而是当,代中国人共同期盼?的理想状态。高等教育?治理的中国之路是走向秩序与自由的现代大学。

高等教育治理现代化表征着一种秩序而自由的教育状、态,是中国高等教育治理变革的核心目标所在。高等教育治理现代化包括两个主要方面:高等教育治理体系现代化和高等教育治理能力现代化。

1999年之后,高等教育大众化的推进引发了大学制度与社会转型的矛盾,传统的管理方式等受到了严峻挑战。2000年之后,我国学者开始引进治?理理论并对高等教育管理!体制改革进行了探讨,其重点是探讨大学治理变革。与此一致的“是,我国政府也在这一时期积极推动大学治理方面的改革实践,典型”的改革事件有:北京大学2003年人事制度改革;武汉大学的政学分权;南方科技大;学的整体创建;北京师,范大学的治理结构创新。

1966年,“”爆发,法律法规“失去了?权威性,高等?教育工”作受到了毁灭性打击。直到1976年粉“碎“”之后,教育界在“拨乱反正”的基础上,重新颁布了“大中小学?《工作条例?》,恢复学校的教学秩序。

高等教育是一个复杂的系统,由于其内外部关系的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性,因此高等教育治理体系可分为许多层面。高等教育治理体系现代化,主要包括“高等教育理?念、高等教育;管理体制、高校办学模式和高等教育的评价机?制等四个方面的现代,化”,以此形成高等教育的“先进理念指,引、政府宏观;管理、社会广?泛参与、高校自主!办学”的格局。[6]当前,我国高等教育正面临着这样一:种制度变迁,即高校由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循学术内在逻辑,实现高校真正依法办学、自主管理、民主监督、社会!参与的多元治理结构体系。

本文系中国博士后科学基金第59批面上资、助项目“治理现代化视域中高等教育的分权与共治”(资助编号:2016M590593)阶段性成果

新中国成立之初,我国只有205所高校,在校大学生?不足12万人,高等教育规模小,形式单一,层次、科类、布局结。构不合理,远不能适应,国家建:设以及经”济社会发展的需要。[4]新中国成立后,党和政府高度重视高等教育,在办学实践中不断!探索,积累经验,推动高等教育改、革。发展,成功地开创了崭新的中国高等教育事业,并卓有成效地推动着中国高等教育沿着社会主义”的方向不断向前发展。

在党和国家的领导和关怀下,新中国高等教育实行了教育方针、教学计划、课程体系和管理体制等方面的一系列改革,其内容和结果体现出四个基本特点:一是高等教育面向工农大众。这是新中国成立初期发展高等教育事业的基本政策,也是中国追求高等教育大众化发展目标的最早起步。二是高等教育与生产劳;动相结合。为贯彻这一基。本方针,高校在”教学制度、教学计划、教学内容、教学;方法和教学组织形式等方!面进行了一系列”改革。三是思想政治教育是高校教育的首要任务。近年来,高校有加强思想政治教育的趋势。四是高等?教育工作必须坚持党的领导。我国,高等教育改革在处理高等教育管理问题时,特别注重发挥中国对高等教育工作的领导作用。一般认为,高等教育治;理包括两个层面:政府如何:管理大学,即大学,的他治(高等:教育宏观治理);大学如何自“我?管理,即大学的自治:(高等教育微观治理)。高等教育宏、观治理和微观治理是相互渗透的,一起影响着高等教育治理的进展与成效。

高等教育是一个复杂系统,与外部更加复杂的环境存在着千丝万缕的联系。由于历史、文化?和制度方:面的原因,当前我国高等教育的发展事实上存在多重。困境,需要对高?等教育治理变革进行战略思考。

高等教育治理的关键就是“权力”的合理配、置与运行,目标是构建高等教育”治理体系,并促进!高等?教育治理能力现代化。有无现代;化:的高等“教育治?理体系和治?理”能力,事关创、新型国家?和人:力资源强国能否建成,事关中华民;族伟大复兴的中国梦能否实现。

高等教,育治理改革的关键是理顺各种关系,使政令执行渠道畅通,确保教育、管理的有效性。当前,我国高等教育治理改革的首要任务是将大学从行政权力和市场权力。中解放出“来,以释放大学;的学术“潜能。学术自由和大学自治是高等教育的灵魂所在,具有原!生性;的力量。大学及其学者的学术自由需要借助国家权力来维护其正当性,重建大”学与政府的边界。我国政府已经启动了高等教育治理改革的车轮,相关。法律也已经确认了高校的办学自主权,政府有责任将治理改革进行到底,所以,政府应:该通过制度“契:约,建立规则或章程,理顺高校内外部、权力关系,建立科学合理的治理结构,从而实现真正的大学治理。我们坚信,错误和。弊病一旦得到纠正,大学的理想就会显示出其内在的巨大力量,奔向高等教育的“良法善治”。

近二“十年来,我国高等,教育的发,展,呈稳步推进:的状态。1998年,全国普通高校数量为1,022所,至2017年增长到2,631所。与此同时,高校?学生在校人数也”保持持续增长,1998年,普通、高校本专科?在校生人数和研究生在校人数分别为340.87万人和15.36万人,到2018年,这组数。据分别增长到2,831.03万;人和273.13万人。

在从”管理向,治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化建设的大背景下,实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而;现实。的任务。[5] 中国特色高等教育治理体系和治理能力现代化的提出,预示着在新的时代背景下我国高等教育管理体制的改革方向,这是一项与时俱进。的变革。

[6]!汪明义.高等教育治“理体系和治理能力现”代化的思考,[N].四川日报,2014-06-25(6).

20世纪70年代,我国高等教育经过艰难曲折的发展迎来勃勃生机。改革开放的到来,国外先进的教育理念启发了国人的思想,多元的,高等教育管理模式打开了国人的视野。最重要的是,高考的恢复!使高等教育迈;向了新的征程,数以亿计的青年学生通过高考改变了命运,同时,接受高等教育:的,人数不断攀:升,他们用所学知识为”社会:主义现代化建设贡献了力量。

高等教育治理体系是由高等教育、治理、体系三个语素共”同组成,因此具有三个方面的含义。高等教育是指最高层次的教育,包括;教育活动、教育体制、教育机制和教育、观念;治理指的是、相关主体通过一定。的规则和程序对利益相关者各方进行调解的一种过程;体系是由事物或”现象各、要素,所组成的结构系统。高等教育治理体系具有十分丰富的内涵,包括由谁;治理(政!府、高校和;社会),治理什么(协调政府、高校、社会的关。系,协调”教育活动、教育体制、教育机制,和教。育观“念的关系),以及如何治理(治理依据、治理原则、治理程序、治理过”程和,治理。结果)三大基本要素及其十二个,子、要素组成的结构,系统。

[3]劳凯声.创新治。理机制、尊重学术自由与高等学校改革[J].教育研究,2015,36(10):10-17.

1977年?5月,关于“尊重知识,尊重人才”的讲话迅;速传:开,在国内。引起了巨?大反“响,这重新点燃了广大教育工作者心中、的希望。1978年,党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主和法制建设的任务。1980年颁布的《中华人民共和国学位条例》,是新中国成立以来由最高权力机关制定的第一!部有关教?育的“法律。之后,国务?院相继制”定;了《高等教育管理职责暂行规定、》《普通高等?学校。设置暂行”条例》等行政法规。1982年,新的《中华人民共和国宪法》的颁布,在我国法制建设具有里程碑的意义。1986年的《中华人民共和,国义务教育”法》,1993年的《中华人民共和国教师法》,为教育事业提供了法制保障。1995年的《中华人民共和国教育法》在法律上确立了教育的战略地位。1998年的《中华人民共和国高等教育法》标志着我国高等教育立法已取得重大进展,它为高等教育领域的依法治教提供了基本的法律依据。

在我国,高等教育是?最、重要的公共事业之一,不仅为国家社会培养高级专门人才,而且肩负着强国兴邦的重任,寄托着国人的无限期盼。

新中国高等教育制度的探索与实践,走了一条曲折的道路。我国高等教育制度主要建立在三种模式的基础之上:一是西“方国!家的大学制度和大;学理念;二是高等”教育的“苏联模式”;三是由中国人在”革命战争环境下探索的高等教”育模式。[2]这三种模式影响了新中国高等教育制度变革的进程。

高等教育治理体系及其现代化建设是我国现时期教育综合改革的目标所在,也是我们的责任所在。高等教育体制改革的核心是实现从传统到现代的转变,建立现代大学制度,理顺各种关系,使政令畅通,确保教育管理的有效性,提升高等教育的质量。

二是高等教育的法制完善。高等教育;的法制完!善,必须通;过高等教育立、法,明确高校的法律地位,明确高校与,政府、社会、市场、教师、学生的法。律关系,合理配置不同主体?的权力,廓清相关主体所享有的权力和“权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责任权利。国家政治、经济。与社会的。发展变化影响中国高。等教育政、策变革,而高等教育政策变革又主导大学内部、治理变革。[5]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能“力现代化[J].中国高教研究,2014(1):1-4.新中国高等教育发展的70年中,中国经济社会发生了沧桑巨变。这70年中,高等教育的发展和进步既离不开政府的谋划,也离不开全体中国人的共同努力。中国近14亿;人口教育需求的变迁,是高等教育进步,最原始的推动力。

以治理”代替,管理,从控制走!向协调,是国际“趋势,也是中国高等教育变革的趋势。2013年,党的十八届三中全:会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。长期以来,我国高?等教育的话语体系中出现的大多是“管理”二字,《中共中央关、于全面深化改革若干重大问、题的决定》突出“治理”二字,而且强调治理体系、治理能力要实现现代化,这标志着党在治国方略和执政理念上实现了新的突破。加快推进高等教育治理体系和治理“能力;现代化成为这一时期我国高等教育管理体制改革的重点任务。

我国高等教育治理变革需要信念体系的支撑,需要进”行范式转换,由国家,本位的权力配置范式向政府、市场和高校之间权力分享和共治范式的转化。我国高等教育的革新图治,有赖于教育行政!的权责平衡和学术权力的制度保障,有赖于学术道德的文化建设和学术规;范的制度建设。一是高校,与政府之:间的权责:平,衡。高等教育,系统的权“责平衡强调的是权。力与责任的统一。高校与政府是教育行政关系的两个主体,两者的合作与协调,是教育行政,发展;的根本?动力。教育“行政机关;和高校的权责对等,需要法律的确认,并形成一种显性政策。二是学术;权力的保障与维护。学术权力的保障,不仅有赖于法律保障,而且还有”赖于大:学的制度革新。三是学术规范的制度建设。对于高等教育学术失范和学术腐败的治理,可分为两个方面:学者自律和去官化意识的学术评审制度建设。学者自律属于学术道德层面,反映的是高校教师的内在修养;去官化意识的学术评审制度建设,则是我国高等教育治理变革的关键环节,是高校与:政府共同的任务。

高等教育治理是为有效实现高等教育的功能和目标而进行的制度安排,是构建学术秩序的政策和法”律行为。高等教育治理的本!意是要增“强“高等教育的!制度有效性,构建一种学术秩序,并具有彰显;大学精神、保障学术自由、防御权力侵蚀的功能。

1949年9月,中国人民政治协商会议在北京举行,会议制定并通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,这是新中国成立初期我国最重要的国家政策,其中关于教育的条文为新中国教育确定了基本的发展方向。1949年12月,教育部召”开了第一次全”国教育工作会议。高等教育方面,1950年颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》。1951年10月,政务院?颁布了《关于改革学制的决定》,对高等教“育的结构!和层次产生了很大影响。1954年,第一届全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法,很好地体现了社会主义!原则和民主原:则。1961年,教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教六十条》),总结了新中国成立以来教育工作正反两方面的经验。新中国成立初期,中国高等教育的发展以老解放区的教育经验为基础,吸收旧中、国教育,中有益的经验,学习苏联教育”的先进经验,具有很强的混合色彩。但是,由于认”识上的原因,高等教育管理存在重政策、轻法律的倾向。

新中国成立70年来,高等教育治理变革始终受到国家宏观政策和外部社会大背景的影响。新中国成立初期,我国高等教育具有强烈的“管治”色彩;20世纪90年代,高等教、育出”现市场:化变革;2000年之后,高等教育!领域开启,了走向“善治”的变革。在权力;多元化和”权力社,会化”的社”会背景下,我国高等教育治理体系和治理能力现代化政策目标的提出适逢其时。中国高等教育治理现代化在于中国特色与教育规律的有机结合,凸显权力分享和共治价值,形成:高校自主、政府主导、社会参与的合;作范式,形成一种多元共治的治理体系和运行机制。

高“等教育治;理能力现代化建设,是当前中国高等教育的一个政策选择。在实施这项、政策之前,需要立足“我国高等教育体。制改革的实际,对高等教育治理进行宏观和微观层面的制度设计。我国高等教育管理的经验和问题是治理变革的基本出发点,科学、合理、高效的高等教育“治理体系及治理能力现代化是治理”变革的目标。治理变革:之所以在高等教育;领域得以展,开,一个重要原因在于高等教育参与主体”的多?元化趋势及其导致的。利益博弈。高等教育,治理变革的,关键是如,何处理好高等教育内外各主体的权责关系,处理好大学决策者与执行者之间的关系,处理大学行政、人员、教师和学生”三者之间的关系。

新中国成立后,我国高等教育宏观管理体制的变革大致经历了以下阶段:1949年—、1958年,中央集中管理时期;1958年—1963年,地方管理时“期,权力下放,高校?由省级政府管理;1963年—1966年,实行,统一!领导分级“管;理;1966年—1976年,“”混乱时期;1977年—,1995年,确立!了集中?领导。分级”管理、的体制; 1995年之后,权力分化和市场化变革时期;1995年7月,国务院办公厅转:发了国家教委《关于深化高等教育领导体制改革的若干意见》,开始实行“两级管理,以省级统!筹为“主”的体制。1995年之、后,高等教育管理权出现了省级政府分权的趋势,并在高校自主办学和社会力量资助方面取得很大的进展。

高,等教育的“善治”是中国、高等“教育发,展的?蓝图与愿,景。前方的;路已经。清晰可见,政府作为!我,国。高等教育变革的主导力量,应充,分发挥“元治理”的作用,运用政;策法律杠杆,整合市场取:向的大学自主,重塑大学、和政府的角“色:定位,重构大学与;政府、市场、社会的关:系,重理高等教,育的,价值空间,回归大学精神,用知识共同体标准来重塑大学价值,进而使合作、共治、平衡成为。高等?教育治理的。价值选择,并据此作出具体的制度安排。

高等教育治理的终极目标是“良法善治”,依法治教的前提是有!法可依,且所依之法为良法。在高等教育治理。体系构。建的宏”观背景下,高等教育“良法善治”正好、契合现代大学的;精神追求与制度规范,将高等教育治理纳入法治范式,成为我国高等教育改革所面临的现实课题。高等教育!的“良法善治”象征!着一种良、好的教育:秩序,注重在:广泛;的集、体意识,之上形,成一致?的规?范标准,这些规范标准能为高校自主权的实现、和学术自由的:确认提供法律保障,走向。秩序而自“由的“现代大学。

现代大学制度建设的要旨是通过一整套完备的制度;来保障学术权力,建立良性互动的大学治理结构。丘成桐有言:“公平;的评审“制度、要是、能建成功,什么学术问题都能够解决。”去官化意识的学术评审制度建设,在我国高等教育制度建,设中尤为、重要。

2010年:之;后,我国高等;教”育改革出现了新!动向,力图通过治理改革超越传统管理以解”决!高校行政化问题,培育大学精神,创新治理机制和提升高校活力。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的部署,2012年,教育部启动了我国高校的章程制定工作。大学章程是大学精神的集中体现,其使命在于提高?大学的内生发展质量。2013年,党的十八届三“中全会通过《中共”中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年,国家教育体制改革小组办公室;正式批准了《清华大学综合改革方案》和《北京大学综合改革方案》,这是一种自下而上的改革。[3]这些治理变革有可能冲击到我国高校传统上的管理理念、管理体制和管理方式。

党的十八届四中全会以依法治国为主题,通过《中共中央!关于全面“推进依法治国若干重大问题的决定》,旗帜鲜明地提出了我国全面深化改革的整体布局和顶层设计的战略目标。高等教育在国家发展中居于重要的战略地位,高等教育的治理方式和水平,直接影响全面推进依法治国的进程。我国要;以法治思维为,指引,以法治方式为路径,深入推进高等教育综合改革。

高等教育管理体制,是指对高等?教育进行管理而设置的组织制度体系,主要包括高,等教,育组织机;构。的设置、组织机、构间的隶属关系以及相互间职责、权限的划分。高等?教育管。理体制,从本质上讲,体现了一个国家在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府与高校以及高校各管理层次、管理单;元的职?责、权力和利、益关系。

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